Практические рекомендации по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов

ВЯЧЕСЛАВ ПАНКРАТЬЕВ

Термин «конфликт интересов» появился в российском законодательстве довольно давно – более двадцати лет назад, но в своей преподавательской и консалтинговой деятельности я часто сталкиваюсь с тем, что слушатели, конечно, слышали о таком термине, но не все правильно его понимают и не всегда могут аргументированно классифицировать конкретную ситуацию с позиции антикоррупционного законодательства, направленного на предотвращение и урегулирования конфликтов интересов. В своей статье я постараюсь кратко, и предельно конкретно изложить что же такое конфликт интересов.

И приведу несколько практических примеров из моего опыта участия в работе различных комиссий по данному вопросу.

Первый постулат – термин «конфликт интересов» можно рассматривать в «сленговом», то есть бытовом варианте, а можно привязать его к нормам законодательства, причем не только антикоррупционного.
Что такое сленговый вариант?

Это когда конфликтуют интересы различных должностных лиц в организации, конфликтуют интересы различных подразделений предприятия, могут конфликтовать даже интересы различных юридических лиц, а также министерств и ведомств.
Любые трудовые отношения по своей сути – это тоже конфликт интересов между работником и работодателем. В интересах работодателя сделать так, чтобы работник работал много и за это платить ему мало денег. Интересы работника прямо противоположны – поменьше работать и побольше получать зарплату. Таких примеров можно приводить очень много. Все это относится к понятию «конфликт интересов», но в сленговом (бытовом) понимании и никакого отношения к требованиям антикоррупционного законодательства не имеет.
В российском праве существует довольно много законов, где применяется понятие «конфликт интересов». Это, конечно, в первую очередь, Федеральный закон «О противодействии коррупции». Но есть еще не один десяток законов, где применяется это понятие. Например, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и т. д.
В каждом законе могут быть свои термины и классифицирующие признаки. Где то родственники обозначаются терминами «бабушка» и «дедушка», где то используют универсальный термин «иные близкие отношения».
Отдельно надо сказать о том, что государственные и муниципальные служащие как особенный класс живут по своему отдельному законодательству, довольно жестко регламентирующему понятие конфликт интересов, меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов и ответственность за непринятие этих мер. Поэтому вопросов по конфликтам интересов на государственной или муниципальной службе возникает значительно меньше.

Вывод из первого постулата – когда классифицируется ситуация как «конфликт интересов», то надо понимать – по какому закону мы ее классифицируем. Одно и то же должностное лицо в одной и той же организации в своей повседневной деятельности может попадать в конфликт интересов по требованиям разных законов. Например, если медицинский работник до обеда лечит пациентов, то у него конфликт интересов при осуществлении профессиональной деятельности будет рассматриваться по Федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», а если он после обеда заседает в закупочной комиссии своей клиники, то здесь конфликт интересов будет рассматриваться уже по Федеральному закону «О противодействии коррупции».

Второй постулат – конфликт интересов это противоречие внутри самого человека, занимающего должность на предприятии.
Чтобы это понять, надо внимательно прочитать понятие «конфликт интересов», применяемое в антикоррупционном законодательстве. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по  предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
То есть это противоречие между личным и общественным. Между интересами предприятия и интересами физического лица, занимающего должность на этом предприятии.
Физическое лицо выполняет у работодателя должностные обязанности. Выполняет в интересах этой самой организации и работодателя. Получая за эту работу заработную плату.
Но у этого же физического лица могут быть свои личные интересы (или интересы своих родственников, свойственников или иных, связанных с ним, лиц). Наличие иных личных интересов это не криминал и практически все работники их имеют. Но если личные интересы работника конфликтуют с интересами юридического лица, где он работает, – вот эта ситуация и называется «конфликт интересов» по антикоррупционному законодательству. Как говорится в интересах организации подороже продать, а в личных интересах подешевле это купить. И все эти противоречия концентрируется в одном работнике. Обращаю внимание, что конфликт интересов не обязательно предполагает ущерб для организации. Вред от конфликта интересов есть всегда, а вот ущерба может и не быть. Он не является обязательным критерием для отнесения конкретной ситуации к конфликту интересов.
Когда рассматривается конкретная ситуация, то обязательно учитывается несколько факторов: какие интересы у должностного лица, а какие у организации, какие должностные обязанности у работника, как он связан с иными лицами (если заинтересованность косвенная), есть ли у него властные полномочия, есть ли у него выбор в принятии решений, в чем может быть личная заинтересованность, как она может быть реализована и т. д.
Всегда возникает вопрос – если ситуация классифицируется как конфликт интересов, то при его урегулировании чьи интересы должны учитываться в первую очередь? Я думаю, что интересы организации, а не работника. Трудовые отношения предусматривают возможность работнику в любой момент уволиться по собственному желанию. И если работник считает, что его личные интересы для него более важные, чем интересы предприятия, то его полное право покинуть работодателя и далее заниматься исключительно своими интересами.

Вывод из второго постулата – понятие «сторона конфликта интересов», которое часто применяется в антикоррупционном законодательстве, предусматривает, что стороной является работник предприятия. Другой стороной этого конфликта является сама организация, то есть юридическое лицо, где этот работник выполняет трудовые функции. А не другой работник предприятия. Поэтому при рассмотрении вопроса о совместной работе родственников конфликт интересов возникает, как правило, у одного родственника, принимающего управленческие решения в отношении другого. Второй родственник относится к «пассивному» участнику (а не стороне) конфликта интересов. Термин не юридический, но применяемый на практике.
Есть, конечно, исключения, где много должностных лиц участвуют в конфликте интересов. Например, на предприятии создается рабочая группа из нескольких человек. Все с одинаковыми полномочиями. И все члены рабочей группы связаны родственными или свойственными связями. В этом случае с одной стороны конфликта интересов будут все члены этой рабочей группы, а с другой стороны будет организация – работодатель.

Третий постулат – конфликт интересов это не правонарушение, а ситуация требующая решения. Любое работник может попасть в ситуацию, которая будет классифицирована как «конфликт интересов». Всегда возникает вопрос – если ситуация классифицируется как конфликт интересов, то при его урегулировании чьи интересы должны учитываться
в первую очередь?

Все работники почему то очень боятся попасть в ситуацию, которая будет классифицирована как «конфликт интересов». И многие руководители считают, что если у их подчиненного конфликт интересов, то его обязательно надо уволить или, как минимум, наказать. Эту ситуацию немного изменил методический документ с названием «Меры по противодействию коррупции в организациях», изданный Минтрудом России в 2019 году. Цитирую дословно: «Сам по себе конфликт интересов не является правонарушением и тем более не тождественен коррупции: даже при наличии возможности реализовать свой личный интерес работник может отказаться от возможной выгоды и продолжить исполнять свои обязанности должным образом».
Конфликт интересов это просто ситуация, требующая решения. Если рассматривать возможность наказания, то и в трудовом законодательстве, и в законодательстве о государственной или муниципальной службе ответственность наступает не за сам конфликт интересов, а за непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого является работник.
По моему опыту – практически каждый работающий человек в возрасте более сорока лет в своей жизни попадал в ситуации, которые можно отнести к конфликту интересов (либо потенциальному, либо реальному). Просто раньше это так не называлось. И на этом не заостряли внимание. Чаще всего конфликт интересов выражается в совместной работе родственников (свойственников) или в наличии коммерческих интересов в других организациях. Более того, на больших предприятиях, являющихся градообразующими, с конфликтом интересов придется сталкиваться практически каждый день, так все работоспособное население города работает на одном и том же предприятии. Все родственники или свойственники. И ближние и дальние. И у всех есть «иные близкие отношения».

ПРАКТИЧЕСКИ КАЖДЫЙ
РАБОТАЮЩИЙ ЧЕЛОВЕК
В ВОЗРАСТЕ БОЛЕЕ
СОРОКА ЛЕТ
В СВОЕЙ ЖИЗНИ
ПОПАДАЛ В СИТУАЦИИ,
КОТОРЫЕ МОЖНО
ОТНЕСТИ К КОНФЛИКТУ
ИНТЕРЕСОВ

Отдельно надо остановиться на малом бизнесе, который часто создается на основе семейных уз и традиций. Семейный бизнес – это не конфликт интересов, в этом контексте предотвращать и урегулировать его не нужно. Нет конфликта интересов, так как есть только одна сторона – учредитель, он же, как правило, генеральный директор, глава семьи и работодатель.
Все интересы это интересы только одной стороны – семьи. А другой стороны в этом случае просто нет. Антикоррупционное законодательство для малых семейных предприятий вообще носит очень общий и рекомендательный характер.
Ни антикоррупционных политик, ни кодексов этики там обычно нет. Есть просто требования по соблюдения законодательства о предпринимательской деятельности и честное ведение бизнеса. А помимо норм трудового кодекса еще действуют межличностные семейные отношения. Иногда более жесткие, чем трудовые.

Вывод из третьего постулата – если возникает хоть малейшее подозрение о том, что ситуация, в которую вы попали, может классифицироваться как конфликт интересов – надо обязательно об этом уведомлять работодателя. Хуже от этого не будет. Если уведомите, но работодатель примет решение о том, что это не конфликт интересов, то претензий к вам не будет. А вот если промолчите, а будет принято решение о том, что это конфликт интересов, то вам придется отвечать за то, что не уведомили.

Четвертый постулат – не все работники организации по антикоррупционному законодательству обязаны принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов.
Так на кого же распространяется обязанность по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов. Ситуация следующая.
Согласно ст. 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции» все организации, независимо от статуса, размера, организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности и иных классифицирующих признаков обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. Одна из мер в законе определена как предотвращение и урегулирование конфликтов интересов. Но это требование распространяется именно на организации. Работников оно не затрагивает. Что же касается работников, то в ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» определен перечень лиц, на которых законом возлагается обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов. К ним относятся:
– государственные и муниципальные служащие;
– служащие Центрального банка РФ, работники, замещающие должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, лица, замещающие должности финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного;
– работники, замещающие отдельные должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
– иные категории лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В антикоррупционном
законодательстве
применяют
два термина –
«предотвращение
конфликтов интересов»
и «урегулирование
конфликтов интересов»

Обращаю внимание – это те, кто по закону обязаны это делать. Даже если они с этим не согласны. Даже если в трудовом договоре у них про это ничего не написано. Для остальных категорий людей, если работодатель хочет, чтобы работник со своей стороны принимал меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов, это требование должно быть обязательно прописано в трудовом договоре.
То есть если работник уже у вас работает, и вы хотите, чтобы он в добровольном порядке взял на себя обязательство по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов, то это дополнительное соглашение к трудовому договору, подписываемое в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ. Иначе никак.
В моей практике были ситуации, когда работодатель, выполняя требования антикоррупционного законодательства, стал разрабатывать нормативные документы по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов, но работники отказались что-либо менять в своей трудовой деятельности и добровольно брать на себя еще какие-то обязательства без увеличения заработной платы.

Вывод из четвертого постулата – на предприятии желательно определить – для каких должностных лиц требования по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов носит обязательный характер через требования законодательства, а на каких работников вы хотите распространить это требование «добровольно-принудительно» через дополнительное соглашение к трудовому договору. Надо учитывать, что требования антикоррупционной политики или кодекса этики и служебного поведения, принимаемые в организациях, носят повсеместный характер и распространяются на всех работников, в то время как понятие «конфликт интересов» может распространяться на лиц, занимающих отдельные должности на предприятии.

Пятый постулат – конфликт интересов может быть потенциальный, то есть возникающий при наступлении определенного событии, а может быть реальный, то есть уже возникший.
В антикоррупционном законодательстве применяют два термина – «предотвращение конфликтов интересов» и «урегулирование конфликтов интересов». То есть конфликт интересов может быть потенциальный, а может быть уже реальный. Потенциальный конфликт интересов возникает при наступлении определенного события – при принятии на работу, при назначении на должность, при принятии управленческого решения и т. д. Например, если член аттестационной комиссии в организации будет принимать решение о присвоении классной квалификации своему родственнику, то это потенциальный конфликт интересов. Не может он надлежаще, объективно и беспристрастно принимать такое решение. Поэтому должен взять самоотвод, а иначе потенциальный конфликт интересов трансформируется в реальный. Если начальник подразделения решил жениться на работнице, являющейся его подчиненной, то это тоже потенциальный конфликт интересов. Когда сделал предложение – возникает потенциальный конфликт интересов, а как вышли из ЗАГСа, то потенциальный конфликт интересов уже перерос в реальный.
Причем все мероприятия по предотвращению конфликтов интересов направлены на то, чтобы на ранней стадии выявлять и не допускать конфликт интересов, а также на то, чтобы он из потенциального не перерастал в реальный. Как и в любых направлениях, связанных с безопасностью, основная задача – это предотвращение рисков и угроз, а не борьба с их последствиями.
Поэтому выявление и предотвращение потенциальных конфликтов интересов является одним из основных антикоррупционных мероприятий в организациях.
Меня часто спрашивают – если возник реальный конфликт интересов, то это свидетельствует о плохо работающем подразделении по противодействию коррупции? Как правило, так оно и есть. Но зачастую работники и руководители просто плохо понимают, что такое конфликт интересов, а также не хотят менять ситуацию, сложившуюся на предприятии за многие десятилетия. Мол – так было на нашем предприятии и при наших отцах, и при наших дедах, да и мы так живем по привычке.

Вывод из пятого постулата – при рассмотрении конкретной ситуации надо принимать решение не просто есть или нет конфликт интересов, а также оценивать реальный или потенциальный этот самый конфликт. Если потенциальный, то можно ограничиться простыми мерами, такими как усиление контроля за ситуацией, чтобы конфликт из потенциального не перерос в реальный. Если конфликт интересов уже реальный, то здесь уже надо действовать решительно и одними контрольными мероприятиями не отделаешься. Надо уже «разруливать» ситуацию, так как понятие реальный конфликт интересов очень быстро может перерости в серьезные правонарушения, такие как злоупотребление полномочиями или в их превышение.

Шестой постулат – личная заинтересованность (прямая или косвенная) является обязательным критерием при квалификации ситуации как «конфликт интересов».

Все мероприятия по предотвращению
конфликтов интересов
направлены на то, чтобы
на ранней стадии выявлять
и не допускать конфликт
интересов, а также на то, чтобы он
из потенциального не перерастал
в реальный

Исчерпывающего перечня ситуаций, связанных с конфликтами интересов нет, поэтому, когда требуется оценить конкретную ситуацию, то приходится руководствоваться обязательными признаками, классифицирующими конфликт интересов, изложенными в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Их три.

Первый – ситуация должна быть связана с должностным положением.

Второй – должна быть личная заинтересованность (прямая или косвенная).

Третий – должен быть конфликт интересов должностного лица и самой организации, что не позволяет этому лицу надлежаще, объективно и беспристрастно выполнять свои обязанности.

Обращаю внимание, что если нет личной заинтересованности, то и нет конфликта интересов. Поскольку понятие «конфликт интересов» мы рассматриваем в разрезе антикоррупционного законодательства, то напомню обязательные критерии, которые должны присутствовать при классификации ситуации как коррупционная. Их тоже три:

– нарушение физическим лицом требований законодательства,

– связь нарушения с должностным положением физического лица

– наличие материальной (имущественной) выгоды.

Что же такое личная заинтересованность?
Под личной заинтересованностью в антикоррупционном законодательстве понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) должностным лицом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми это лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Обращаю внимание, что под личной заинтересованностью понимается сама возможность получения материальных благ, не зависимо от того – воспользовался работник этой возможностью или нет. Должен заметить, что заработная плата, установленная трудовым договором, к «возможности получения доходов» отношения не имеет. В антикоррупционном законодательстве под выгодой (возможностью получения доходов) понимается те материальные блага, которые идут помимо зарплаты. Хотя возможность необоснованных завышений премий может трактоваться как «личная заинтересованность» и соответственно как конфликт интересов.

Вывод из шестого постулата – самое сложное в проведении антикоррупционных проверок и расследований это доказать, что должностное лицо имело имущественную выгоду (прямую или косвенную) от нарушений требований закона с использованием своего должностного положения. Самое сложное в антикоррупционном обучении объяснить, что конфликт интересов это не ситуация, когда должностное лицо использует свое положение для получения дополнительных благ (это уже коррупционное правонарушение), а ситуация, когда только появляется эта возможность, которую добросовестный работник никогда не будет использовать.

Седьмой постулат – в законодательстве нет четкого определения понятия «родственники», «свойственники» и «иные близкие отношения».
Проблема конфликта интересов актуальна как для частного бизнеса, так и для государственных служащих. Национальное законодательство и нормативные документы корпораций требуют урегулировать конфликт интересов. Федеральный закон Российской Федерации – России № 273 «О противодействии коррупции», от 25 декабря 2008 года определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для себя или лиц близкого родства или свойства, а также для граждан или организаций, с которыми государственный гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами Сложность рассмотрения вопросов, связанных с конфликтом интересов обусловлена еще и тем, что личная заинтересованность может быть не только прямая (самому должностному лицу), но и косвенная – родственникам, свойственникам, а также иным лицам. Все чаще в антикоррупционном законодательстве стали применять термин «доверенное лицо».
Чем понятие «родственник» отличается от понятия «свойственник»? Родственник предполагает связь «по роду», то есть «по крови», а свойственник предполагает связь по статусу (по свойству). Поэтому родители и родные дети это родственники, а жена и ее родственники – это все свойственники. Должен заметить, что в семейном или гражданском законодательстве понятие «родственник» трактуется немного по другому.
Так что же кроется за термином «иные близкие отношения», применяемым в ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции»? Обратимся к трактовке Минтруда России – «Должностное лицо, его близкие родственники и свойственники могут поддерживать близкие отношения с дальними родственниками (свойственниками), со своей бывшей супругой (супругом), школьными друзьями, однокурсниками, коллегами по службе (работе), в том числе бывшими, соседями и иными лицами. При этом такие отношения должны носить особый доверительный характер. Признаками таких отношений могут являться совместное проживание, наличие регистрационного учета по одному месту жительства, ведение общего хозяйства, наличие общих внебрачных детей, участие в расходах другого лица, оплата долгов, отдыха, лечения, развлечений другого лица, регулярное совместное проведение досуга, дарение ценного имущества, иные обстоятельства, свидетельствующие о том, что жизнь, здоровье и благополучие близкого человека дороги соответствующему должностному лицу в силу сложившихся обстоятельств.»

Вывод из седьмого постулата – при рассмотрении вопросов, связанных с косвенной выгодой при конфликте интересов необходимо выявить и доказать связь должностного лица с получателем этих выгод. Эта связь может быть как юридически прослеживаемой (например, родственные связи), так не юридической (дружеские отношения, партнерские связи, неофициальные договоренности и т. д.). Но эти связи и отношения во всех случаях должны носить «особый доверительный характер в силу сложившихся обстоятельств».

Восьмой постулат – в антикоррупционном законодательстве нет исчерпывающего списка действий, попадающих под понятия «предотвращение конфликта интересов» и «урегулирование конфликта интересов». Если ситуация будет классифицироваться как «конфликт интересов», то следующий обязательный шаг – это предотвращение или урегулирование конфликтов интересов. Сказать конфликт интересов и после этого ничего не делать уже не получится. Обращу внимание, что в антикоррупционном законодательстве нет исчерпывающего перечня принимаемых в этом направлении мер. Меры по урегулированию конкретного конфликта интересов могут быть эксклюзивными и более нигде и никогда не применяться. Потому, что сам конфликт интересов может быть очень нестандартным. Из типовых мер по предотвращению конфликтов интересов используют:

– заполнение декларации о конфликте интересов,

– уведомление о конфликте интересов,

– уведомление о получении подарков,

– внедрение проверочных процедур при принятии кадровых решений,

– проверка аффилированности в закупочной деятельности и т. д.

Продолжение следует…

Вячеслав Вячеславович ПАНКРАТЬЕВ – полковник юстиции в запасе, заведующий кафедрой безопасности
в Университете государственного и муниципального управления, эксперт в области корпоративной
безопасности, защите активов и управлению рисками, с 1997 года преподаватель – консультант, автор и
ведущий обучающих программ (MBA, Executive MBA, открытые семинары, корпоративные мероприятия,
индивидуальные консультации) по проблемам защиты бизнеса более чем в десяти учебных заведениях
России. Автор книг и методических пособий по безопасности предпринимательской деятельности.
Независимый консультант в области корпоративной безопасности. Член Национальной ассоциации
комплаенс. Разработчик методик аудита безопасности предприятия и создания КСБ – корпоративных
стандартов безопасности.